Les propositions de loi

Catherine Morin-Desailly, Annick Billon, Françoise Gatel, Sonia de la Provôté 21/02/2018

«PROPOSITION DE FRANÇOISE GATEL - RÉGIME D'OUVERTURE DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS HORS CONTRAT - Discussion générale»

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RÉGIME D'OUVERTURE DES ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS HORS CONTRAT


Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture des établissements privés hors contrat, présentée par Mme Françoise Gatel et plusieurs de ses collègues.


Discussion générale

Mme Françoise Gatel, auteur de la proposition de loi . - L'école concentre beaucoup de convictions, d'émotion, de passion. Elle est comme la loi : il ne faut la « toucher que d'une main tremblante ». La liberté de l'enseignement est l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, qui inclut des parents à choisir l'instruction de leurs enfants, et doit se conjuguer avec le droit de l'enfant à l'instruction garanti par le préambule de la Constitution et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. C'est pourquoi, si la main doit trembler sur l'évolution de cette liberté, elle doit être ferme pour protéger les enfants de la République. La liberté d'enseignement est en quelque sorte un « marronnier législatif ». Dès le 17 novembre 1903, le Sénat examinait déjà le projet de loi Chaumié, remplaçant le régime déclaratif par un régime d'autorisation préalable. L'un de nos plus illustres prédécesseurs, Georges Clemenceau, lançait alors à l'adresse de ses collègues : « vous avez fait la liberté de la presse, vous avez fait la liberté de réunion, vous aurez le courage de faire la liberté d'enseignement ! ». En 2016, le Gouvernement, dans la loi Égalité et citoyenneté, voulait substituer à la déclaration un régime d'autorisation préalable. La majorité sénatoriale avait adopté un amendement visant à renforcer le régime de déclaration ; car si nous divergions sur la proposition du gouvernement d'alors, force est de reconnaître que le constat d'impuissance des autorités publiques exprimé alors par le ministre Patrick Kanner était incontestable et largement partagé. C'est cet amendement, que j'avais déposé alors en tant que rapporteur, qui est examiné aujourd'hui sous forme d'une proposition de loi. La liberté est indissociable de la responsabilité. Celle de l'État d'abord, qui doit veiller à l'exercice de cette liberté dans le cadre de la loi, laquelle doit protéger les enfants de l'amateurisme, de l'insuffisance pédagogique et de l'endoctrinement, des phénomènes sectaires et de la radicalisation religieuse.  La responsabilité de tout établissement ensuite, qui doit répondre à des obligations d'instruction et d'acquisition du socle commun de connaissances tel que défini par la loi. Aujourd'hui, l'ouverture d'un établissement privé relève d'un régime déclaratif. Trois lois du XIXe siècle et du début du XXe siècle la régissent. Les autorités ne peuvent s'opposer à l'ouverture d'un établissement que pour des raisons d'hygiène ou de bonnes moeurs et n'ont que huit jours pour réagir. Quelque 73 000 élèves sont concernés dont 57 % dans le primaire, relevant de la scolarité obligatoire. Leur nombre a augmenté de 60 % entre 2011 et 2016 en raison de l'engouement pour les pédagogies alternatives, pour les langues régionales mais aussi, reconnaissons-le, de la déception vis-à-vis de l'Éducation nationale. Attention aux dérives comme celle de l'école Al Badr à Toulouse, dont plusieurs membres de l'équipe étaient fichés S. Le procureur de la République, le préfet, le maire se sont trouvés dépourvus face au refus d'obtempérer à la décision de fermeture du directeur de l'établissement, après le jugement du tribunal correctionnel. Fermée, elle a été rouverte, avec les mêmes enseignants et l'opposition de la rectrice contre cette nouvelle ouverture a été jugée illégale par le tribunal administratif de Toulouse... En 2016, un rapport d'inspection de l'académie de Versailles faisait état d'« inquiétantes dérives » et de « faillite éducative ». Peut-on enseigner que Pétain a sauvé la France en 1940 ? Que disons-nous au maire de Raismes, dans le Nord, qui alerte les pouvoirs publics mais qu'on laisse seul dans le désert de ses responsabilités ? La proposition de loi simplifie et réorganise les procédures. Elle renforce le régime déclaratif et la capacité de contrôle des autorités en allongeant le délai d'opposition. Elle ajoute des motifs d'opposition et renforce les sanctions. Le directeur académique pourra mettre en demeure les parents d'inscrire leur enfant dans un autre établissement. L'article 2 affirme le principe d'un contrôle annuel de chaque établissement ou classe hors contrat. Pour éviter de trop disperser les moyens, il sera proposé de créer un contrôle obligatoire dès la première année puis des contrôles inopinés. Ceux-ci devront être professionnalisés, afin d'aider les inspecteurs dans cette mission, comme a commencé à le faire l'académie de Versailles. Les inspecteurs doivent être sensibilisés aux pédagogies alternatives et aux langues étrangères. Le procureur devra être prévenu si des activités dangereuses sont menées. L'article 3 étend aux directeurs et enseignants du second degré général les conditions d'âge, de nationalité et de capacité qui n'existaient jusqu'alors que pour leurs homologues du second degré technique. Il précise aussi que le directeur devra aussi avoir exercé pendant cinq ans au moins des fonctions de professeur ou de surveillant. Je remercie, quel que soit le vote final de leurs membres, tous les groupes du Sénat pour leur travail. Merci au président Hervé Marseille d'avoir inscrit ce texte dans le temps réservé à l'UC ; merci à la rapporteure et à la présidente de la commission de la culture ; merci au ministre pour le dialogue exigeant que nous avons eu. Cette proposition de loi est difficile, sensible, voire inflammable car elle touche au creuset de la République, l'école, donc à nos convictions, ce qui a déclenché des commentaires enthousiastes et créatifs. (Sourires) Merci à ceux qui, jugeant ce texte « liberticide », « funeste », « soviétiforme », ont enrichi notre vocabulaire, dans la catégorie « excès de langage » ; (Nouveaux sourires) d'autres l'estiment timide ou frileux. Voilà la preuve que ce texte n'obéit à aucun lobby ni idéologie qu'une avalanche de mails procédant d'une même indignation ne saurait asphyxier ou endormir la capacité des législateurs que nous sommes. Au Sénat, chambre de la sagesse, de la raison et de la réflexion, nous ne pourrons pas dire que nous ne savions pas. Cette proposition est un texte de raison, au service de la République. Il n'est que cela.

Il appartient à chacun de choisir en conscience de faire un pas pour la République et tous ses enfants.


Mme Annick Billon, rapporteure de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication . - Cette proposition de loi répond à un constat simple : le régime d'ouverture des établissements privés hors contrat, hérité des lois Falloux en 1850, Goblet en 1886, Astier en 1919, est dépassé. Les contrôles sont rendus inopérants par des délais trop brefs et différents dont disposent les autorités pour s'opposer à l'ouverture d'un établissement - huit jours pour le maire, un mois pour les services de l'État. Les motifs de refus ne sont liés qu'au non-respect des « bonnes moeurs » et à des questions d'hygiène. L'ordre public et la nature de l'enseignement dispensé ne sont pris en compte que pour le seul enseignement technique. Curieusement, il est impossible de s'opposer à l'ouverture d'un établissement sur des critères qui permettent d'ores et déjà de demander sa fermeture. Même si le directeur a été condamné pour crime ou délit contraire à la moralité, on ne peut s'opposer à l'ouverture. Trop souvent, les maires et les services de l'État sont ainsi placés devant des faits accomplis. Le caractère obsolète des dispositions actuelles a été mis en lumière par la forte croissance de l'enseignement privé hors contrat : le nombre d'établissements a crû : de 800 en 2010, à 1 300 en 2017. Le hors contrat connaît un grand engouement. Le nombre d'élèves a augmenté de 23 % depuis 2012 : ils étaient 73 000 à la rentrée 2017. La multiplication des ouvertures d'établissements, 130 en 2017, ne fait qu'accroître le problème. L'exemple de Toulouse a été cité. Il faut agir, mais avec prudence. Nous devons concilier la liberté de l'enseignement et le droit à l'éducation des enfants. Il faut protéger les enfants mais faciliter l'ouverture pour éviter l'instruction en famille et les établissements clandestins. Mme Gatel a repris son amendement à la loi Égalité et citoyenneté pour en faire cette proposition de loi. L'article du Gouvernement créant un régime d'autorisation a été censuré par le Conseil constitutionnel pour des raisons de forme, du fait de l'imprécision de l'habilitation à légiférer par ordonnance. La proposition de loi propose l'harmonisation, la simplification et le renforcement de l'effectivité des contrôles. La complexité des procédures est source de confusions. C'est pourquoi l'article premier unifie les trois régimes d'ouverture existants et les encadre. Je souhaite la fusion des deux déclarations existantes et la création d'un guichet unique auprès des services de l'Éducation nationale. Il faut aussi distinguer le demandeur, qui peut être le président de l'association support de l'établissement, et le futur directeur. Les conditions pour assurer la direction d'un établissement sont trop réduites. Il convient de protéger les enfants du primaire et du collège, dont la conscience est la plus fragile. L'effectivité du contrôle est essentielle. Le contrôle sur pièces est nécessairement limité. Nombre d'établissements hors contrat n'ont jamais fait l'objet d'un contrôle. Une circulaire de 2015 prônait un contrôle la première et la cinquième année d'exercice. C'est loin d'être le cas.  Nous ne vous proposerons toutefois pas que la loi prescrive davantage qu'un contrôle obligatoire lors de la première année d'exercice d'un établissement, ce qui semble être une exigence minimale. Le droit ne saurait saisir entièrement la réalité de l'action publique et du contrôle ; à être excessivement prescriptif, nous risquons de supprimer les marges de manoeuvre des rectorats et, in fine, de limiter l'efficacité des contrôles. Rien ne remplace la volonté du ministre, sur laquelle nous comptons. Il y a trop d'ambiguïtés dans la rédaction de la loi actuelle.

Je vous invite à adopter les amendements de Mme Gatel. Montrons que le Sénat, force de proposition, dans l'intérêt de la France et de ses enfants, avec toujours le souci de préserver la liberté d'enseignement.


M. Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale . - Je salue cette proposition de loi de Mme Gatel, initiative sénatoriale, à la croisée de droits et de libertés parmi les plus précieux ; puisqu'elle concerne la liberté d'enseignement. Le Gouvernement partage le souci de légiférer sur le régime d'ouverture des établissements hors contrat, ancien et complexe, tant pour l'administration (services municipaux, académiques, préfecture et procureur de la République) que pour ceux qui veulent ouvrir un établissement. Oui, la législation applicable est obsolète. Les trois lois Falloux, du 15 mars 1850, Goblet, du 30 octobre 1886 et Astier, du 25 juillet 1919, grandes lois républicaines respectables, fondatrices de notre contrat social, auxquelles nous sommes très attachés et dont il importe de respecter l'esprit, offrent néanmoins un cadre juridique qu'il est nécessaire de faire évoluer aujourd'hui. Elles prévoient un régime déclaratif complexe, où trois procédures distinctes coexistent. Leur cadre n'est plus adapté à la hausse du nombre d'établissements. En 2010, il y avait 800 établissements hors contrat ; aujourd'hui c'est plus de 1 300. On peut se féliciter de ce dynamisme pédagogique, qui illustre combien la liberté d'enseignement est une réalité. Il faut néanmoins moderniser et simplifier le cadre juridique actuel. Pour le premier degré, second degré et l'enseignement technique, il existe des modalités différentes. La double déclaration d'ouverture est nécessaire pour le premier degré et l'enseignement technique, mais pas pour le second degré. Les délais diffèrent : huit jours pour le maire, un mois pour l'État - mais deux mois pour l'enseignement technique. Les motifs d'opposition varient également : les services de l'État peuvent fonder leur refus sur les motifs tirés de l'hygiène et des bonnes moeurs, et seulement pour l'enseignement technique, de l'ordre public. Si le régime est complexe, il est aussi incomplet. Actuellement, un individu condamné pour viol sur mineur peut ouvrir son établissement ! Ce n'est qu'après que l'administration peut déclarer cette illégalité au procureur, qui peut alors saisir le tribunal correctionnel, lequel peut prononcer une condamnation... Entre-temps, que de dangers auront été encourus par les élèves ! Avec les amendements de Mme Gatel, cette proposition de loi simplifie et unifie le régime d'ouverture, unifie les délais d'examen des dossiers et clarifie les motifs d'opposition. La double saisine actuelle, du maire, puis des trois représentants de l'État, est source d'insécurité juridique. La proposition de loi prévoit l'instauration d'un guichet unique. Le régime proposé par la proposition de loi est plus opérationnel. La proposition de loi actualise les notions de bonnes moeurs et d'hygiène en se référant à la protection de la jeunesse. Le directeur doit aussi avoir un profil adapté. Les contrôles de la première année que Mme Gatel propose de rendre obligatoires ne sont pas toujours réalisés. Je m'y engage devant vous. Des contrôles seront réalisés en étroite collaboration avec les services de l'État, en particulier ceux du ministère de l'intérieur, pouvant disposer d'informations utiles, pour prévenir des ouvertures non souhaitables. Cette proposition de loi respecte l'équilibre entre liberté d'enseignement et protection des enfants. Je suis constitutionnaliste de formation et personnellement très attaché aux libertés constitutionnelles. Mon premier travail académique a porté sur la liberté d'enseignement. Je suis très attaché à la protection des droits fondamentaux. Les jugements péjoratifs portés sur cette proposition de loi, que Mme Gatel a évoqués, sont à déplorer. L'objet de ce texte ne vise à rien d'autre qu'à consacrer une liberté, la liberté d'enseignement, en évitant les abus. En effet, c'est en évitant les abus que l'on défend une liberté. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Indépendants et UC) Ministre de l'éducation nationale, je me dois de garantir la protection des enfants et les valeurs de la République.

Oui, menons un combat commun pour défendre les valeurs républicaines en dénonçant ceux qui s'abritent derrière la liberté d'enseignement pour les bafouer. 


Mme Sonia de la Provôté . - Où qu'ils soient scolarisés, les jeunes Français sont les enfants de la République. Cette proposition de loi garantit la sécurité des enfants face aux dérives sectaires notamment. Merci à Mme Gatel de l'avoir déposée. Le régime en vigueur pour l'ouverture des établissements privés hors contrat n'est pas satisfaisant. D'abord, les procédures sont complexes. Ensuite, les moyens d'agir des autorités sont insuffisants et les élus trop souvent placés devant le fait accompli. Il y a une incohérence entre la possibilité qu'à l'État d'agir fermement et rapidement dans les établissements publics et privés sous contrat, et l'opacité qui règne dans le hors contrat. Cette proposition de loi simplifie et harmonise les procédures, tout en renforçant la transparence. L'essor de l'enseignement hors contrat est spectaculaire : 70 000 élèves, dont 57 % dans le primaire. Nous devrions nous interroger sur les raisons de ce choix délibéré des parents, et voir quels en sont les enseignements pour faire évoluer notre système scolaire. Les autorités sont démunies face à l'ouverture d'une école libre. Le système déclaratif actuel, issu de trois lois passées entre la fin du XIXe et le début du XXe, est obsolète ; il faut le réformer sans mettre en cause la liberté d'enseignement. Le texte respecte ce subtil équilibre. Il fusionne les trois régimes actuels, crée un guichet unique, renforce le contenu de la déclaration préalable, allonge les délais de recours, rend effectifs les contrôles. Le maire, aujourd'hui, ne peut s'opposer à l'ouverture d'une école qu'en cas d'atteinte aux bonnes moeurs ou à l'hygiène. Les services pourront désormais agir pour des motifs de sécurité et d'accessibilité des locaux. Rien de plus normal de fermer les établissements qui ne sont pas des écoles ! Rien de liberticide dans ce texte. La liberté d'enseignement n'est pas absolue. Le texte apporte des garanties de sécurité, d'hygiène et d'accès aux locaux, des garanties morales d'ouverture et d'indépendance d'esprit, des garanties scolaires.

Ce texte sert la République, la société et nos enfants. Le Sénat s'honorerait en l'adoptant !


Explications de vote 

Mme Annick Billon, rapporteure . - Je salue l'auteure de la proposition de loi et son courage. Je remercie aussi M. Marseille, président du groupe UC. 

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture . - Je voterai ce texte. Je salue aussi l'auteure de la proposition de loi, que j'ai cosignée. La tâche n'était pas aisée. Le Sénat a su se saisir de cette question. Cela l'honore. Mme Gatel a beaucoup travaillé sur la question depuis la loi Égalité et citoyenneté. Nous sommes parvenus à un texte équilibré.