Mme Roselle Cros au nom du groupe de l’Union centriste
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat de ce jour portera sur le bilan du dispositif des exonérations de charges fiscales et sociales des heures supplémentaires telles qu’elles ont été prévues par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite « loi TEPA ».
Cette loi restera la transposition législative d’engagements politiques forts du Président de la République pendant la dernière campagne présidentielle. La loi TEPA ne se limitait pas à l’abaissement du bouclier fiscal à 50 %. Son article 1er, sa principale disposition, exonérait les heures supplémentaires de charges sociales et fiscales.
Près de quatre années après le vote de cette loi, que reste-t-il aujourd’hui du principe : « Travailler plus pour gagner plus » ? L’exonération des heures supplémentaires a-t-elle tenu ses promesses ? Les projections du Gouvernement se sont-elles concrétisées, en dépit des conséquences de la crise économique qui ont totalement changé le contexte : augmentation du taux de chômage, précarisation du marché du travail, fragilisation des PME ?
La présentation de ce débat sera simple. Je tenterai d’abord, au nom de groupe de l’Union centriste, d’établir un bilan des quatre années d’application de l’article 1er de la loi TEPA ; puis je m’essaierai à une évaluation du dispositif tel qu’il est appliqué aujourd’hui.
Le bilan est mitigé : d’un côté, l’exonération des heures supplémentaires a permis un gain global en termes de pouvoir d’achat ; d’un autre côté, elle a introduit de larges distorsions dans l’économie, en créant des disparités entre de nombreuses branches du marché du travail et selon les régions.
Rappelons les bases du dispositif et ses objectifs.
Les heures supplémentaires s’entendent comme les heures de travail effectuées au-delà de la durée hebdomadaire du travail, fixée à 35 heures par les lois Aubry et transcrites depuis dans le code du travail et le code rural.
Le mécanisme de défiscalisation est inclus dans l’article 81 quater du code général des impôts, selon lequel sont exonérés de l’impôt sur le revenu les salaires versés aux salariés au titre des heures supplémentaires de travail, des heures choisies et des heures considérées comme supplémentaires. Cet article a une portée large, dans la mesure où il s’applique également à la fonction publique.
Cette première exonération est doublée des exonérations qui sont prévues aux articles du code de la sécurité sociale et qui ouvrent un droit à réduction des cotisations sociales sur les heures supplémentaires, y compris pour les charges patronales.
Par sa nature juridique, le dispositif est clairement identifiable comme une niche fiscale, laquelle avait trois objectifs simples : d’abord, contourner la législation en vigueur relative à la durée hebdomadaire du travail qui s’est révélée inopérante dans certains secteurs d’activité ; ensuite, accroître le pouvoir d’achat des salariés en valorisant les revenus du travail plutôt que les revenus de transferts ou de substitution ; enfin, dynamiser l’activité économique et favoriser à moyen terme la création d’emplois. Ces objectifs étaient résumés en un triptyque : « travail, emploi, pouvoir d’achat ».
Les projections gouvernementales se voulaient transparentes. Une personne gagnant 1 500 euros de salaire brut mensuel qui effectuerait quatre heures supplémentaires hebdomadaires de travail bénéficierait d’un gain net annuel de 2 500 euros. Pour une heure de travail supplémentaire par semaine, cette même personne gagnerait près de 645 euros de plus par année. Dans l’hypothèse haute, le gain mensuel était de 150 euros, soit une augmentation de 10 % du salaire de base pour un retour de fait aux 39 heures.
L’incidence sur les finances publiques était tout sauf neutre : 4,88 milliards d’euros dès 2008, puis 5,98 milliards d’euros en régime de croisière.
Exonérer les charges pesant sur les heures supplémentaires devait avoir un effet positif, soit un gain de 70 millions d’heures supplémentaires par an, ce qui correspond à 48 000 emplois en équivalent temps plein.
Dès la première année d’application, le résultat fut encourageant, mais pas à la hauteur des objectifs et des attentes fixés par le Gouvernement. Plus de 568 000 entreprises se sont déclarées utilisatrices des exonérations d’heures supplémentaires au quatrième trimestre 2007. Quatre millions de salariés ont perçu des rémunérations exonérées.
Les résultats ont été néanmoins inférieurs aux projections. Un indice de la sous-utilisation de cette mesure se retrouve dans son coût budgétaire réel en 2008 : 4,4 milliards d’euros, soit 400 millions d’euros de moins qu’il était prévu pour financer la relance du pouvoir d’achat, mais 400 millions d’euros de moins pour le déficit.
La commission des finances du Sénat avait opportunément introduit à l’article 1er l’obligation faite au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport d’évaluation de l’exonération des heures supplémentaires. Ce rapport, publié en janvier 2009, était un premier bilan d’étape sur les données constatées avant le déclenchement de la phase la plus aiguë de la crise de l’économie réelle après la crise financière.
La première conclusion que l’on pouvait tirer de ce rapport était la difficulté d’établir une méthode de chiffrage efficace. Le rapport était établi à partir des enquêtes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ou ACOSS, des enquêtes dites ACEMO, sur l’activité et les conditions d’emploi de la main-d’œuvre, ou encore des enquêtes de la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques ou DARES. Si l’évaluation est nécessaire, force est de constater que la mesure du dispositif ajoute à la complexité de la mesure elle-même.
Sur le fond, le rapport indiquait en filigrane la montée en puissance de nombreuses disparités sur le marché du travail. Ces distorsions sont présentes tant entre le secteur privé et le secteur public qu’au sein de chaque branche elle-même.
Prenons l’exemple du secteur public.
Dès la fin de l’année 2008, il est apparu que, toutes fonctions publiques confondues, l’éducation nationale bénéficiait plus des défiscalisations que les professions hospitalières, les infirmiers principalement. Sur les 263 000 agents de la fonction publique d’État qui ont été bénéficiaires des heures supplémentaires, 83 % des personnes concernées travaillaient pour l’éducation nationale. Chaque agent a perçu une indemnité moyenne de 148 euros.
À l’inverse, les heures supplémentaires dans la fonction publique hospitalière donnent lieu plus à récupération qu’à paiement. De ce fait, elles n’entrent évidemment pas dans le cadre de l’article 81 quater du code général des impôts : elles ne sont pas éligibles à l’exonération de cotisations sociales et à l’impôt sur le revenu. On parle pourtant de 14 millions d’heures de travail, si l’on en croit l’enquête conduite par la mission des études statistiques et démographiques de la direction de l’hospitalisation du ministère de la santé.
En 2008, 727 millions d’heures supplémentaires ont été déclarées, soit l’équivalent de 46 600 emplois en équivalent temps plein. En dépit d’une stagnation apparente du recours aux heures supplémentaires exonérées, le gain macroéconomique pour l’année 2008 n’était pas négligeable : le dispositif aurait contribué pour 0,15 % du PIB de l’année en soutenant la consommation des ménages du fait de l’augmentation du pouvoir d’achat.
Le Gouvernement tablait sur le relais économique de l’accroissement de l’investissement des entreprises et de l’augmentation du taux d’emploi. Mais c’était avant que la crise financière n’affecte l’économie réelle !
Les cartes n’ont pas été fondamentalement rebattues. La crise a mis en évidence un fait très simple : le dispositif d’exonérations des heures supplémentaires de cotisations sociales et de l’impôt sur le revenu n’était pas de taille à flexibiliser le marché du travail assez profondément pour stimuler l’emploi durablement.
La crise économique de l’année 2009 s’est caractérisée par une forte poussée du chômage dans un climat de récession et d’incertitude des entreprises sur l’avenir. Les heures supplémentaires ont joué un rôle de variable d’ajustement de la masse salariale. Elles ont permis aux entreprises de faire face à des périodes de surcharge temporaires ou saisonnières, mais le dispositif n’a pas été un levier assez puissant pour stimuler l’emploi.
La dernière enquête de l’ACOSTAT, l’organisme statistique de l’ACOSS, en date du dernier trimestre de l’année passée, nous donne des indications précieuses quant à l’état actuel du dispositif.
Entre le dernier trimestre de 2009 et celui de 2010, le volume d’heures supplémentaires a augmenté de 2,4 %. Il connaît un ralentissement par rapport aux trimestres précédents, puisque l’augmentation était de 6 % au deuxième trimestre et de 5 % au troisième trimestre.
Cette croissance est surtout très inégalement répartie selon les secteurs, et principalement dans le secteur privé. La croissance du volume des heures supplémentaires reste dynamique dans l’industrie, principalement dans la métallurgie et dans l’automobile, avec une croissance de près de 6 %.
Le secteur tertiaire connaît un sort plus mesuré, avec une croissance plus faible qui peine à atteindre 3 %. Le secteur de la construction et du bâtiment et des travaux publics est même en phase de contraction, avec un recul de près de 4 % des heures supplémentaires.
Le nombre d’heures supplémentaires augmente plus dans les entreprises de plus de dix salariés que dans les très petites entreprises.
Sur le plan géographique, l’Île-de-France est clairement en retrait ; elle perd en glissement annuel près de 1,5 % de son volume d’heures supplémentaires, mais son sort n’est rien en comparaison de ce que l’on peut observer dans les départements d’outre-mer, où, selon les chiffres de l’ACOSS, la Martinique perd plus de 5 % de son volume annuel.
Ces données attestent de la crispation du marché du travail dans une phase de sortie de crise économique.
Les secteurs bénéficiaires ont été les plus durement frappés par la crise. En revanche, le dispositif ne dynamise que trop peu les secteurs les plus riches en emplois peu qualifiés, susceptibles de créer des emplois ; je pense évidemment au secteur de la construction.
Le constat est clair : les régions les plus peuplées et les secteurs économiques les plus dynamiques ne profitent pas du dispositif. La croissance de la masse salariale dans les aires et les secteurs bénéficiaires est artificielle.
Pourtant, le coût budgétaire est important : il atteint près de 4,5 milliards d’euros annuels, pour un gain moyen de 150 euros par foyer fiscal. Il convient d’y ajouter le coût induit par les lois Aubry.
D’après le rapport budgétaire de la commission des finances du Sénat sur la mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2011, le coût cumulé des dépenses fiscales afférentes aux lois Aubry, aux dispositifs d’exonération Fillon et aux heures supplémentaires coûterait de 12 à 15 milliards d’euros à l’État. Tout cela pour peiner à atteindre, sans le dire, les 39 heures !
Faut-il pérenniser le dispositif, compte tenu de son bilan non pas négatif, mais mitigé ? Le cadre de ce simple débat ne permet pas de répondre à cette question. La seule certitude, c’est que nous ne pourrons pas continuer à accumuler les niches fiscales, source d’une complexité administrative croissante et d’incohérences budgétaires.
Il faudrait en revanche chercher à répondre aux véritables questions, à savoir la relance de la croissance économique et la progression de la compétitivité de nos entreprises. Au regard de ces objectifs, il apparaît très nettement que la défiscalisation des heures supplémentaires n’aura pas été suffisante.
D’après les prévisions du Gouvernement, telles qu’il nous les a transmises dans le cadre du récent programme de stabilité européen, la France peut espérer une croissance économique de 2 % pour cette année. La sortie de crise de l’économie incitera-t-elle les entreprises à transformer les heures supplémentaires en emplois supplémentaires ? La confiance est-elle suffisante, dans le contexte économique actuel, pour que nos entrepreneurs prennent le risque d’une telle recomposition de la masse salariale ?
Nous pensons qu’une nouvelle orientation doit être donnée, pour répondre aux exigences de la loi TEPA et pour bien apprécier le sens et la portée des mots « travail », « emploi » et « pouvoir d’achat ».
L’emploi – il convient de le réaffirmer – est le socle stable et fondateur d’une économie construite pour la croissance et la diminution du chômage.
L’accumulation des heures supplémentaires par des personnes expérimentées employées à temps plein ne favorise pas l’accès des jeunes au monde du travail, que nous recherchons pourtant.
Dans une économie bien portante, le pouvoir d’achat est issu du travail, plutôt que de revenus de transfert. Néanmoins, le travail ne peut être convenablement rémunéré par une part croissante de primes variables et d’heures supplémentaires défiscalisées.
Cette question est d’autant plus actuelle que l’on observe depuis plusieurs mois, au sein de la zone euro, une valse des étiquettes grevant le pouvoir d’achat. Sont concernés les produits laitiers, le carburant, l’électricité, le gaz et nombre de produits alimentaires de première nécessité. En outre, la sécheresse actuelle ne pourra qu’accentuer l’enchérissement du coût de la vie qui frappe les ménages les plus modestes. Des solutions autres que l’exonération des heures supplémentaires devront être trouvées pour, au minimum, maintenir le pouvoir d’achat.
S’agissant de la compétitivité, c’est plus la question de l’organisation du temps de travail que celle de la durée hebdomadaire du travail qui doit être posée dans les entreprises. Il convient d’encourager les négociations avec l’ensemble des partenaires sociaux.
Il est temps aussi de poser la question d’un partage plus équilibré de la valeur ajoutée au sein même des entreprises, et notamment entre les salaires et les dividendes. On a pu récemment observer que les cycles économiques de ces dernières années se sont systématiquement caractérisés par une allocation de la valeur ajoutée toujours plus favorable aux actionnaires par rapport aux salariés.
Nous partageons cette préoccupation avec le Président de la République, qui avait demandé au directeur de l’INSEE, en 2009, un rapport sur le partage de la valeur ajoutée, partage des profits et écarts de rémunérations en France, et propose aujourd’hui l’octroi de primes aux salariés en contrepartie du versement de dividendes. Mais il s’agit de nouveau d’un système de primes et non pas d’une augmentation des salaires.
Quel est donc le bilan du dispositif relatif aux heures supplémentaires ? En une phrase, si ce dispositif a été utile à court terme, il est économiquement insuffisant pour l’emploi et la croissance et budgétairement trop coûteux au regard des résultats obtenus en matière de pouvoir d’achat.
À moyen terme, les objectifs fixés par le Gouvernement en 2007 procèdent d’un impératif qui doit être pérennisé : la relance de la croissance économique par le renforcement de la compétitivité de nos entreprises.
Certains de mes collègues du groupe de l’Union centriste – je pense principalement à M. Jean Arthuis – proposent un élargissement des exonérations de charges sociales, qui serait financé par une hausse de la TVA.
La diminution du coût du travail n’est qu’un facteur parmi d’autres de l’amélioration de notre compétitivité par rapport à nos voisins européens. Elle ne doit pas pour autant porter atteinte à la progression du pouvoir d’achat, la consommation constituant un élément majeur de la croissance économique en France. Si l’on veut supprimer le recours aux exonérations des heures supplémentaires, les équations ne seront pas simples à résoudre, monsieur le secrétaire d’État !
Ce débat doit nous permettre de réfléchir à l’efficacité de ce dispositif, à partir du bilan de ses quatre années d’application, en ne sous-estimant pas l’incidence du contexte de crise, qui a certainement faussé partiellement les résultats.
C’est pour discuter de cette question avec vous tous que nous ouvrons modestement cette discussion, qui se poursuivra sans nul doute au cours des prochains mois.
